Neue Steuerungsmodelle an niederländischen Gerichten

oder der lange, steile Weg zur Qualität. Mit Planning, Controlling und mehr Eigenverantwortlichkeit über ihre Verwaltung will das niederländische Justizministerium die Rechtspflege effektiver machen

 

Von Martina Tragter-Schubert

A. Reformbedarf durch Überlastung und "Entmythologisierung des Rechtswesens"

In den Niederlanden kennen wir wie in Deutschland die Probleme zunehmender Beanspruchung der Gerichte durch die Gesellschaft bei gleichzeitiger Verknappung der öffentlichen Mittel. Die Arbeit der Gerichte und Staatsanwaltschaften nimmt nicht nur mengenmäßig zu, sondern wird durch Gesetzgebung, zunehmende Internationalisierung, durch streitwilligere Bürger und Rechtsanwälte sowie nicht zuletzt durch die Straßburger Rechtsprechung des Straßburger Gerichtshofs immer komplexer und zeitraubender.

Die Rechnung ist im Grunde sehr einfach. Die Arbeitsbelastung steigt, die Mittel bleiben gleich oder nehmen sogar ab. Qualitätseinbußen können wir uns wegen unserer rechtsstaatlichen Verpflichtung nicht leisten. Die Möglichkeitendurch die der Modernisierung unserer Arbeitsweise, wie Automatisierung und Delegation richterlicher Aufgaben, sind weitgehend ausgeschöpft. Unsere Freizeit, in der wir das wachsende Arbeitsvolumen immer öfter bewältigt haben, ist inzwischen auf ein Minimum reduziert. Die bei uns 1997 eingeführte 36 Stundenwoche ist für Richter und Staatsanwälte eine Illusion. In meiner Arbeitsumgebung sind 50 bis 60 Arbeitsstunden pro Woche eher die Regel als die Ausnahme.

Da wir die Nachfrage nach unseren Produkten nicht beeinflussen können - das Gesetz garantiert den Bürgern in den Niederlanden wie in Deutschland das Recht, ihre Ansprüche im gerichtlichen Verfahren durchzusetzen, und da Input gleich Output ist, gibt es nur noch eine Richtung, in der sucht der Druck einen Ausweg die Dauer der Verfahren. Die zu geringe Kapazität führt bei der heutigen Arbeitsweise, die zum größten Teil gesetzlich festgelegt ist, zu längeren Wartezeiten für unsere Kunden. Das zeigt sich vor allem in den Zivilverfahren, die im Gegensatz zum Strafverfahren nicht an gesetzliche Fristen gebunden sind. Bearbeitungszeiten von drei bis fünf Jahren in allen drei Instanzen werden bei uns schon als zügig bezeichnet.

Die Tatsache, dass Unternehmer, Versicherungsgesellschaften und in zunehmendem Maße auch Privatpersonen immer öfter ihre Zuflucht in der privaten Schiedsgerichtsbarkeit suchen, um Zeit und Kosten zu sparen, hat bei uns vielen die Augen geöffnet. Es werden immer mehr Stimmen laut, die sagen, dass die Justiz, wenn sie sich nicht anpasst und die Verfahrensgeschwindigkeit nicht als Qualitätsaspekt anerkennt und internalisiert, auf die Dauer große Marktanteile verlieren wird. Wenn die Gesellschaft andere Wege sucht, um ihren Bedarf an Rechtsschutz zu decken, weil die Justizorgane ihre Produkte nicht schneller und billiger liefern können, bleiben uns nur noch die hoheitlichen Aufgaben, die uns beim heutigen Stand der Gesetzgebung vorbehalten sind. Aber auch im Strafrecht sind Auswege denkbar. Das ist die harte Wirklichkeit.

Dazu kommen allgemeine gesellschaftliche Entwicklungen, die am besten als eine "Entmythologisierung des Rechtswesens" zusammengefasst werden können. Die Zeiten, in denen Richter und Staatsanwälte über jeden Zweifel erhaben waren und auch keinerlei Verantwortung für den Einsatz der öffentlichen Mittel zu übernehmen brauchten, sind vorbei.

B. Organisationsreform in den Staatsanwaltschaften

Ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss hat bei uns vor sechs Jahren die Ermittlungs- und Strafverfolgungsbehörden unter die Lupe genommen und kam zu einem vernichtenden Urteil über Arbeitsweise, interne Kommunikation und mangelnde Transparenz. Unter anderem dadurch sei es zu einem Defizit an Kontrolle und Legalität gekommen.

Als Folge wurden in den Jahren danach (1995/1996) die Staatsanwaltschaften, die in den Jahren davor verschiedene Phasen der Dezentralisierung durchlaufen hatten, erneut einer Reform unterzogen, in der sie ihre Selbständigkeit zum Teil wieder einbüßten. Die Staatsanwaltschaften erhalten ihre Anweisungen jetzt von einem zentralen "Parket Generaal", das aus fünf Generalstaatsanwälten besteht und seinen Sitz in Den Haag hat. Die Hierarchie ist stärker geworden, und der Handlungsspielraum in der Verfolgungstätigkeit hat abgenommen.

C. Organisationsreform an den Gerichten

Die Gerichte können sich zwar immer noch auf ihre Unabhängigkeit berufen, das Fundament unseres Rechtsstaats seit Montesquieu, aber die vor einigen Jahren noch völlig undenkbare Diskussion über die Reichweite dieser Unabhängigkeit ist in vollem Gange. Dass Richter ihre Entscheidungen in Unabhängigkeit treffen müssen, ist unumstritten. Aber es ist längst nicht mehr selbstverständlich, dass die Unabhängigkeit so weit geht, dass Richter sich für gar nichts verantworten müssen. Es ist langsam communis opinio geworden, dass die Richterschaft auf jeden Fall über die Art und Weise, in der sie mit öffentlichen Mitteln umgeht, Rechenschaft ablegen muss.

Zum besseren Verständnis sei kurz die niederländische Gerichtsverfassung beschrieben. Die Niederlande sind eingeteilt in neunzehn Gerichtsbezirke, die Arrondissemente. Jedes Arrondissement hat mehrere Amtsgerichte (insgesamt 61) und jeweils ein Landgericht und eine Staatsanwaltschaft. Fünf Arrondissemente haben außerdem ein Oberlandesgericht und eine Generalstaatsanwaltschaft. Das Arrondissement Den Haag ist der Sitz des Kassationsgerichts (der Hoge Raad der Nederlanden). In all diesen Gerichten sind insgesamt ungefähr 1800 Berufsrichter tätig, also ungefähr 1 Richter auf 10.000 Einwohner. Das ist im Vergleich zu unseren Nachbarländern ziemlich wenig. Wir kennen keine Laienrichter, also auch keine Jury. Richter werden von der Königin auf Lebenszeit ernannt. Sie sprechen Recht im Namen der Königin, nicht im Namen des Volkes. Richter können bis zu ihrem 70. Lebensjahr im Amt bleiben.

Es gibt in den Niederlanden kaum noch Fachgerichte. Eine Verfassungsgerichtsbarkeit kennen wir nicht. Die Finanzgerichtsbarkeit obliegt den Oberlandesgerichten, die Verwaltungsgerichte sind 1991 in die Landgerichte integriert worden. Eigene Arbeits- und Sozialgerichte gibt es auch nicht; diese Verfahren fallen in die Kompetenz der Amtsgerichte und Landgerichte. Die gerichtliche Infrastruktur ist also ziemlich übersichtlich. Eine geplante Eingliederung der Amtsgerichte in die Landgerichte ist 1996 nach massivem Widerstand nicht nur der Amtsrichter zunächst auf unbestimmte Zeit verschoben worden. Es zeichnete sich trotzdem eine weitgehende Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Amtsgerichten und den Landgerichten in den Arrondissementen ab. Im nächsten Jahr, also 2001, soll die übrigens rein organisatorische Integration der Amtsgerichte und Landgerichte nun doch noch stattfinden.

D. Die erste Reformphase

In den Jahren von 1984 bis 1987 wurde klar, dass die alte Verwaltungsstruktur, in der das Justizministerium in Den Haag praktisch alle Verwaltungsaufgaben für sämtliche Justizorgane erledigte und alle Rechnungen bezahlte, die von den Gerichten und Staatsanwaltschaften eingereicht wurden, nicht mehr zeitgemäß war und nicht mehr gut funktionierte. Das System war zu bürokratisch und unübersichtlich geworden. Eine zweckmäßige finanzielle Steuerung war nicht möglich. Es kam die Zeit der Dezentralisierung und Deregulierung. Die meisten Ministerien in Den Haag wurden reorganisiert und zurechtgestutzt auf sogenannte Kernaufgaben, nämlich die "Steuerung auf Abstand" der einzelnen Organisationseinheiten in ihrem Bereich. Das bedeutete, soweit es das Justizwesen betraf, dass die Arrondissemente eine Art Selbstverwaltung und ein eigenes Budget bekommen mussten. Es folgte eine weitläufige Diskussion, wie das am besten, d.h. mit dem geringsten Risiko für die öffentlichen Mittel einerseits und für die richterliche Unabhängigkeit andererseits verwirklicht werden konnte. Man entschied sich schließlich für ein Finanzierungssystem mit einem Planning und Controlzyklus und für eine Organisationsstruktur, die als das "Duale System" in die Geschichte eingehen wird. Zu beiden Maßnahmen sind einige Ausführungen erforderlich.

E. Reform des Finanzierungswesens

Um ungefähr einschätzen zu können, wieviel Geld ein Arrondissement benötigt, um seine Aufgaben erfüllen zu können, griff man auf die Jahre davor zurück. Wenn eine bestimmte Anzahl von Richtern oder Staatsanwälten bisher eine bestimmte Anzahl von Vorgängen mit einer ebenfalls bestimmten Anzahl von nichtrichterlichen Beamten und Angestellten pro Jahr bearbeitet hat, so lässt sich mit einiger Sicherheit voraussagen, dass die gleiche Leistung auch im nächsten Jahr erbracht werden kann. Indem man für bestimmte "Kernprodukte" Durchschnittswerte errechnet, hat man genügend Anhaltspunkte für einen finanziellen Jahresplan. Man kann so auch die einzelnen Gerichte miteinander vergleichen.

Einmal im Jahr erstellt das Justizministerium einen zentralen Jahresbericht, dem alle Dienststellen entnehmen können, wer unter oder über der Durchschnittsproduktivität liegt. Unverschuldete Defizite in der Produktion, etwa aufgrund von Gesetzesänderungen oder anderen unvorhersehbaren Umständen, können nach eingehender Argumentation zusätzlich finanziert werden.

Konkret sieht der Planning und Controlzyklus folgendermaßen aus: Im Juni gibt das Ministerium bekannt, wieviel Mittel insgesamt für die Gerichte verfügbar sind und welche Schwerpunkte oder Vorhaben mit zusätzlichen Mitteln finanziert werden. Es ist also spätestens sechs Monate vorher bekannt, ob gespart werden muss oder ob man mit zusätzlichen Mitteln neue Aufgaben und Verpflichtungen übernehmen bzw. finanzieren kann. Mit dieser globalen Indikation wird zwischen Juli und Oktober ein Haushaltsplan erstellt, der wiederum aus Einzelplänen für die jeweiligen Dienststellen besteht. Im Oktober reist der zuständige Ministerialdirektor durch die Niederlande und führt die Verhandlungen über den definitiven Haushaltsplan. Die Gerichte werden in diesen Verhandlungen durch die Präsidenten und ihre Verwaltungsdirektoren vertreten. Die Pläne können in beiderseitigem Einvernehmen angepasst und abgeändert werden. Im November kommt der sogenannte Verteilbrief, dem jede Dienststelle entnehmen kann, über welche Mittel sie im nächsten Jahr verfügen kann. Die Dienststelle verpflichtet sich im Gegenzug, die geplanten Leistungen zu erbringen. Am 1. Januar stehen die Mittel bereit.

Anfangs fielen die nicht verbrauchten Gelder am Jahresende an das Ministerium zurück. So wurden in der Weihnachtszeit manchmal Wünsche erfüllt, die im Laufe des Jahres unerfüllbar erschienen das restliche Geld musste ausgegeben werden. Inzwischen hat man die Möglichkeit, die Mittel ins nächste Jahr hinüber zu nehmen, beträchtlich erweitert. Das schärft den Sparsinn, wie sich gezeigt hat.

Ein neu entworfenes Softwaresystem sammelt alle Informationen und gibt diese einmal im Monat an das Ministerium weiter. So werden Rückstände und Defizite frühzeitig erkannt, und es können ggf. Gegenmaßnahmen getroffen werden. Es ist in den Niederlanden beispielsweise üblich, dass Dienststellen einander bei größeren Rückständen helfen, auch über die Grenzen des Arrondissements hinaus. Da das niederländische Recht den gesetzlichen Richter nicht kennt, können Richter in jedem niederländischen Gericht aushelfen und tun das auf freiwilliger Basis nach dem Prinzip der Gegenseitigkeit.

Die meisten Richter haben kaum etwas mit dem Planning und Controlsystern zu schaffen. Sie melden sich nur, wenn ihnen etwas fehlt, wie zum Beispiel Fachbücher oder ein PC. Für sie ist es mehr oder weniger selbstverständlich, dass das, was sie für ihre Arbeit brauchen, in ausreichender Anzahl zur Verfügung steht. Die meisten sind dabei jedoch ziemlich bescheiden. Sie kaufen ihre Roben, ihre Bücher und ihre Schreibutensilien selbst. Dafür erhalten sie jährlich einen Betrag von ca. Hfl. 2500, steuerfrei zusätzlich zu ihrem Gehalt.

Das Planning und Controlsystem hat sich, von einigen Kinderkrankheiten abgesehen, gut bewährt. Ein bekannter Streitpunkt ist immer noch die Bewertung der sogenannten Kernprodukte, die den Berechnungen der benötigten Mittel zugrunde gelegt wird. Hier bemühen sich Richter und Ministerium noch immer um eine Verfeinerung der Maßstäbe. Ende 1996 hat eine Arbeitsgruppe von Richtern und Mitarbeitern aus dem Justizministerium eine neue Formel für eine genauere Berechnung der Arbeitsbelastung der Gerichte vorgeschlagen.

Das neue System geht von Durchschnittswerten aus, die landesweit auf empirischem Wege (u.a. durch "Zeitaufschreiben" in der täglichen Praxis) ermittelt wurden.1999 war das Testjahr: Beide Systeme, das alte und das neue, wurden in einer Art doppelter Buchhaltung parallel gehandhabt. Im Laufe dieses Jahres wird sich herausstellen, ob die neue Formel Gesamtzahl der verschiedenen Kernprodukte mal Durchschnitts-Bearbeitungsdauer (in absoluter Zeit ausgedrückt) und multipliziert mit den unterschiedlichen Arbeitskostenniveaus mehr "Gerechtigkeit" und Flexibilität in der Verteilung der Mittel bewirkt. Es geht schließlich darum, dass jede Dienststelle so schnell wie möglich bekommt, was sie braucht, um nicht zu sagen: verdient.

F. Das Duale Organisationssystem der ersten Reformphase

Es war von Anfang an klar, dass die Eigenverantwortung für die Finanzen auch eine neue Organisationsstruktur voraussetzte. Die Auffassung, dass Richter und Staatsanwälte nicht wirtschaften können, weil sie das nie gelernt haben, hat dabei wohl eine kleine Rolle gespielt. Viel wichtiger war jedoch die Erkenntnis, dass man ihnen zusätzlich zu ihrer Arbeitsbelastung im primären Bereich nicht noch die gesamte Verwaltungstätigkeit mit der dazugehörigen Verantwortung aufbürden konnte. Es mussten also Manager her, die den reibungslosen Ablauf der richterlichen Tätigkeit durch vernünftigen und überlegten Einsatz der Mittel gewährleisten konnten und die außerdem die nötigen Kenntnisse besaßen, um Haushaltspläne aufzustellen, die für die Kontrolle durch das Ministerium benötigten Informationen zu beschaffen, die Datenverarbeitung zu modernisieren und außerdem das nichtrichterliche Personal zu führen.

So entstand die sogenannte duale Struktur. Es wurden vom Ministerium 19 Manager angeworben zum Teil aus der Wirtschaft, aber auch aus anderen Bereichen des öffentlichen Dienstes , in Lehrgängen ausgebildet und mit der Arbeit der Justiz vertraut gemacht. 1989 wurde in den neunzehn Arrondissementen der DGO eingeführt, der Directeur Gerechtelijke Ondersteuning. Dieser war alles andere als unabhängig: Er unterstand dem Justizministerium, um genau zu sein dem Ministerialdirektor, der die Verhandlungen mit den Arrondissementen (damals noch einschließlich der Staatsanwaltschaften) über den Jahreshaushaltsplan führte. Der DGO hatte keinerlei Weisungsbefugnis den Richtern und Staatsanwälten gegenüber. Von ihm wurde vielmehr erwartet, dass er mit diplomatischen Fähigkeiten die Präsidenten und Leitenden Oberstaatsanwälte zur Kooperation bewegen konnte, ihnen zeigen konnte, wie sie mit ihrem Budget auskommen konnten, und sie vor allem davon überzeugen konnte, dass er zwar dem Ministerium gegenüber für die Verwaltung und die Mittel verantwortlich, aber gleichzeitig uneingeschränkt loyal seinen Richtern und Staatsanwälten gegenüber war. Dass das nicht allen DGOs gelang, war vorauszusehen.

Es zeigte sich ziemlich schnell, dass die Zusammenarbeit mit dem DGO erfolgreich und für alle Beteiligten befriedigend war, wenn die persönlichen Beziehungen gut waren. Fand er aber kein Verständnis für seine schwierige Position oder versuchten schlimmer noch die konkurrierenden Autoritäten ihn zum Spielball ihrer eigenen Interessen zu machen, ging es hingegen schief.

Es hat in den ersten Jahren viele derartige Probleme gegeben. Die Starken, vor allem aber die Diplomaten unter den DGOs, haben die acht Jahre überlebt. Sie haben sogar erreicht, dass das anfängliche Misstrauen dem Ministerium gegenüber teilweise abgebaut wurde. Das Fazit ist aber, dass diese Struktur zu sehr von persönlichen Sympathien und Antipathien abhängig war und dass die duale Struktur, in der in einer Dienststelle eigentlich zwei Dienststellen nebeneinander bestanden, nämlich die der Richter bzw. der Staatsanwälte und die der nicht richterlichen Mitarbeiter, auf die Dauer nicht gut funktionierte. Die Unabhängigkeit der Richter, und bis zu einem gewissen Punkt auch die der Staatsanwälte, verhinderte ihre effektive Einbeziehung in die Abläufe der Organisation. In jedem Fachbuch für Verwaltungstechniken kann man lesen, dass Verantwortung nur dann wahrgenommen werden kann, wenn dem Betreffenden auch die dazugehörigen Mittel und Kompetenzen zur Verfügung stehen.

Im Falle des DGO war das letztere nicht möglich. Er war nur weisungsbefugt gegenüber dem nicht richterlichen Personal. Über die Richter und Staatsanwälte konnte er nicht verfügen. Dazu kam noch, dass das nicht richterliche Personal von alters her daran gewöhnt war, mehr auf die Richter und Staatsanwälte zu hören als auf ihre nicht richterlichen Vorgesetzten. Die zusammen mit dem DGO eingeführte hierarchische Managementstruktur funktionierte deshalb ebenfalls nirgendwo reibungslos. Vor allem die Führungskräfte der mittleren Ebene hatten und haben es schwer, ihre Planungen durchzusetzen, weil die Richter und Staatsanwälte keine Einmischung in ihre Arbeit dulden.

Es zeigte sich außerdem, dass das nicht richterliche Personal, das in zunehmender Anzahl aus Volljuristen besteht und den Richtern als Assistenten zur Verfügung steht (die "Secretarisse" und "Schrijfjuristen"), eine neue Kaste von Professionals in den Organisationen bildet und sich einer Führung durch nicht richterliche Manager zum Teil widersetzt. Im schlimmsten Fall hat jeder Richter, und mit ihm gezwungenermaßen auch der jeweilige Assistent, seine eigene Arbeitsweise. Inzwischen ist aber durch Absprachen, Textbausteine und vor allem durch die fortschreitende Automatisierung die Gleichförmigkeit in der Arbeitsweise gewachsen.

G. Die zweite Reformphase mit integralen Steuerungsmodellen

Wegen all dieser Probleme hat das Ministerium im Einvernehmen mit den richterlichen Spitzengremien die DGO-Struktur zum 1. Januar 1998 abgeschafft. Das war eigentlich schon vorprogrammiert, seit im Jahr 1996 die Staatsanwaltschaften im Zuge der bereits erwähnten letzten Reorganisation sowohl finanziell als auch organisatorisch aus den Arrondissementen herausgelöst wurden und ihre eigene zentral überwachte und dezentral gesteuerte Struktur bekamen. Der leitende Oberstaatsanwalt führt als integraler Manager seine gesamte Mannschaft. Das Steuerungsmodell und die dazugehörigen EDV-Programme werden zentral vorgeschrieben. Die Vernetzung bzw. Verkabelung mit der Polizei und dem Parket Generaal ist inzwischen überall umgesetzt. Die harte Konfrontation mit der öffentlichen Meinung und die Kritik in den Medien und von Seiten der Politik hat bei den Staatsanwaltschaften, aus der Retrospektive betrachtet, den Erneuerungsprozess beschleunigt. Die aufgezwungene Katharsis hatte zur Folge, daß die Staatsanwaltschaften in der Personalführung, der Modernisierung der Arbeitsweise und in der Öffentlichkeitsarbeit die Gerichte um mehr als nur eine Nasenlänge geschlagen haben.

In der Richterschaft hat sich die Diskussion, wie es nun weitergehen sollte, über einige Jahre hingezogen. Es sieht nun aber danach aus, dass innerhalb absehbarer Zeit auch die Gerichte integrale Steuerungsmodelle erhalten werden, der Planung zufolge zum 1. Januar 2001. Das Problem dabei ist noch immer dasselbe: wem sind die Präsidenten verantwortlich, wenn sie ihren Aufgaben als Manager nicht gerecht werden, wenn sie ihre Organisationen nicht gut führen und nicht mit ihren Mitteln auskommen? Wenn nun der DGO als "Sündenbock" entfällt und der unabsetzbare Präsident für die Justizbehörde unantastbar ist, wer kann dann noch wirkungsvoll kontrollieren und eingreifen, wenn es nötig ist? Es gab in dieser Diskussion zwei Hauptströmungen. Die eine wollte die Verantwortlichkeit für die Verwaltung und die für die richterliche Spruchtätigkeit voneinander trennen, indem man Präsidenten und Vizepräsidenten als Richter auf Lebenszeit ernennt, als richterliche Führungskraft jedoch nur auf Zeit. Das hatte den Vorteil, daß ein Präsident als solcher entlassen werden, aber weiterhin Richter bleiben konnte. Er verlor dann nur seine Führungsaufgaben und die an sie gebundene Gehaltszulage.

Es gab an diesem Modell vor allem von seiten der Richter viel Kritik. Sie richtete sich weniger auf das finanzielle Risiko als auf die Gefahr, dass die Politik über das Ministerium Einfluss auf die Spruchtätigkeit nehmen könnte, wenn ein eigensinniger Präsident nicht als Manager, sondern als Richter Entscheidungen fällt, die nicht im Interesse des Staates oder der politischen Machthaber sind. Es kommt schließlich immer häufiger vor, dass der Staat in einem Verfahren Partei ist. Richter können in großem Umfang Entscheidungen treffen, die dem Interesse des Staates kurz oder langfristig zuwiderlaufen.

Die zweite Möglichkeit, Richter mit geringeren Gefahren für ihre Unabhängigkeit in die Verantwortung für ihre Verwaltungstätigkeit zu nehmen, war die Einrichtung eines übergeordneten Organs, das als Puffer zwischen Richterschaft und Justizbehörde fungiert. In Italien gibt es einen Rat für die Rechtsprechung1, der aus Richtern besteht und die Verhandlungen mit dem Ministerium führt. Er ist zugleich eine Art Aufsichtsbehörde für Richter, aber unabhängig von der Politik und der Verwaltung. Die Politiker, die sich mit dieser Frage auseinandersetzten, wollten aber unter Hinweis auf Bürgernähe, Transparenz und Demokratie in diesem Rat auch Personen unterbringen, die keine Richter sind, wie es jetzt auch in Belgien geplant ist.

So schleppte sich die Diskussion dahin. Ein Ende der Kontroverse ist jetzt in Sicht. Spätestens ab 2003 soll ein vorläufiger "Rat für die Rechtsprechung" seine Arbeit aufnehmen. Dazu werden zur Zeit zwei Gesetzentwürfe vorbereitet, von denen einer die Zusammensetzung des Rates, der andere die Steuerung und Verwaltung der Gerichte regelt.

Als Zwischenlösung für die Übergangszeit hat ab dem 1. Januar 1998 jedes Landgericht einen eigenen Verwaltungsdirektor (directeur beheer gerechten) bekommen, der vorläufig noch die Verantwortung trägt - aber nicht mehr, wie der DGO, zentral für das Arrondissement, sondern dezentral für die einzelne Behörde. In einigen Fällen sind das die DGOs geworden, die noch nicht das Weite gesucht hatten.

H. Organisationsreform als Prozess

Man kann sich die Frage stellen, ob die DGO-Struktur als fehlgeschlagenes Experiment oder als ein notwendiges Zwischenstadium auf dem Wege zum integralen Management der richterlichen Behördenleiter zu betrachten ist. Ich selbst bin überzeugt, dass die letzten acht Jahre mit den DGOs die Dienststellen auf die Eigenverantwortlichkeit vorbereitet haben, die sie nun zu tragen bereit sind, und dass sie deshalb unverzichtbar waren. Ohne die Arbeit der DGOs wäre heute das Organisationsbewusstsein in den Gerichten noch zu unterentwickelt, als dass sie die volle Verantwortung für ihre Organisationsabläufe übernehmen könnten.

Seit 1996 haben verschiedene Landgerichte Experimente mit neuen Steuerungsmodellen durchgeführt. Im Landgericht Assen zum Beispiel wurde einem fünfköpfigen Präsidium die Verantwortung und die Führungsaufgaben für das Landgericht übertragen. Das Präsidium besteht aus dem Präsidenten, den drei "koordinierenden Vizepräsidenten" der drei Sektoren (Strafrecht, Zivilrecht und Verwaltungsrecht) und dem Nachfolger des DGO, dem Verwaltungsdirektor (DBG). Die Folge war, daß die Kompetenzen und die Mittel an die drei Sektoren weitergegeben wurden, also eine noch weitergehende Dezentralisierung. Die interne Kontrolle erfolgt in guter demokratischer Tradition: Die Richterversammlung und der Betriebsrat (die Vertretung des nichtrichterlichen Personals), haben nicht nur Einspruchsmöglichkeiten, sondern auch ein Initiativrecht.

Auch in anderen Gerichten gibt es Projekte, die sich mit neuen Steuerungsmodellen auseinandersetzen. Ich selbst habe von 1994 bis 1997 in einem Team von Justizmanagern und Unternehmensberatern (Prismateam) gearbeitet, das in den Niederlanden Strukturanalysen von neun Arrondissementen erstellt hat. Die Initiative dazu ging vom Justizministerium aus. Insgesamt wurden in diesen drei Jahren 26 Amtsgerichte, neun Landgerichte, neun Staatsanwaltschaften, zwei Oberlandesgerichte und zwei Generalstaatsanwaltschaften untersucht und beschrieben. Die Teilnahme der Dienststellen an diesem Projekt war freiwillig; die Berichte gingen ausschließlich an sie selbst und wurden nicht veröffentlicht. Dieses Projekt hat alle starken und schwachen Seiten der Organisationen ans Licht gebracht, so dass alle Beteiligten ein gutes Bild vom Stand der Dinge bekamen. Mit dieser Ist-Analyse als Ausgangspunkt konnte gezielt an einer Modernisierung der Organisationsabläufe gearbeitet werden.

Parallel zu dieser "Bestandsaufnahme" wurde ein ebenfalls zum Teil mit Richtern besetzter Ausschuss gebildet, der mit einem zu diesem Zweck vom Ministerium abgezweigten Budget in Millionenhöhe Projekte und Experimente förderte, Tagungen und Lehrgänge organisierte und den Informationsstrom finanzierte, um den erforderlichen Umschwung in der Justizkultur zu bewirken und vor allem die Richter zum Umdenken zu bewegen. Dieser Ausschuss operierte unter dem Namen "ZM 2000" (ZM ist die Abkürzung für Zittende Magistratuur, die Richterschaft).

1998 erschien der Schlussbericht einer weiteren Kommission (Leemhuis, nach dem Namen der vorsitzenden Politikerin) die aus Richtern, Sachverständigen und Politikern bestand, unter dem Titel Rechtspraak in de 21e eeuw (Rechtsprechung im 21. Jahrhundert). Dieser Bericht enthielt u.a. einen Entwurf für die Neuordnung der Gerichtsverfassung und Vorschläge für eine effektivere Arbeitsteilung und Arbeitsweise.

Eine der wichtigsten Schlussfolgerungen war übrigens die Notwendigkeit eines übergeordneten Richterrates für die zentrale Steuerung der gesamten Richterschaft, um einerseits die Unabhängigkeit der Gerichte, andererseits aber auch die Qualität des Rechtswesens zu gewährleisten. Um die Dienststellen mit den neuen Konzepten, die auf allen Ebenen der Richterschaft diskutiert wurden, vertraut zu machen und soweit wie möglich Widerstand abzubauen, wurde das "Programma Versterking Rechterlijke Organisatie" (PVRO) entworfen. Dieses Programm (auf deutsch ungefähr: "zur Verbesserung der Gerichte") wird von einer Steuerungsgruppe (Kernteam) von Richtern aller Instanzen überwacht, die auch die Mittel verwaltet und darüber Rechenschaft ablegt. 1999 wurden für dieses Programm 17,5 Millionen Gulden bereitgestellt. Mit diesem Budget wurde eine Vielzahl von Projekten finanziert, die auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene ein breites Spektrum von Maßnahmen umfassten, von Personalpolitik über Führungskonzepte bis zur Verkürzung von Verfahren und Vereinfachung von Arbeitsprozessen. Die Leitmotive dabei sind Transparenz, Bürgerfreundlichkeit, Wirtschaftlichkeit und Qualität in allen Aspekten des primären Bereichs; die dazu eingesetzten Strategien sind u.a. Wissensmanagement, Ausbildungspläne, Verbesserung der internen und externen Kommunikation und ein sinnvoller Einsatz von modernsten Informations- und Datenverarbeitungstechniken. Das Kernteam PVRO unterhält die Kontakte zu den örtlichen Reorganisationsteams in den Dienststellen, berät und koordiniert. Um Kosten für externe Berater zu sparen, werden z.B. Gutachten von Unternehmensberatern inventarisiert und an Dienststellen mit vergleichbaren Problemen weitergegeben.

Der Weg zur "idealtypischen" Dienststelle ist noch weit. Die Bereitschaft, sich dafür einzusetzen, hat jedoch in den letzten Jahren einen starken Impuls erhalten. Das neue Qualitätsbewusstsein wird inzwischen von einer Mehrheit der Richter und Staatsanwälte getragen und vom Justizministerium mit unterschiedlichen Mitteln (nicht nur finanziell, sondern auch mit Gesetzentwürfen und Sachverstand in Organisationsfragen) unterstützt. Inzwischen sind viele Organisationsabläufe in Einzelheiten beschrieben. Es gibt in vielen Dienststellen ausgebildete Mitarbeiter, die nichts anderes tun, als die Qualität der Arbeitsprozesse zu überwachen und zusammen mit den Beteiligten Verbesserungsvorschläge auszuarbeiten. Inzwischen sind die ersten Abteilungen im Besitz von ISO-Zertifikaten - vor wenigen Jahren noch eine Utopie. Als Richtschnur wird das Qualitätsmodell des INK (Instituut Nederlandse Kwaliteit) benutzt. Auch hierfür stellt das Ministerium (interne) Berater zur Verfügung. Aber auch immer mehr Richter und Staatsanwälte lassen sich als Auditoren für interne Qualitätskontrollen (audits) ausbilden. Umfragen unter Anwälten, Bürgern, Polizeibeamten, Geschädigten und Sachverständigen, aber auch beim eigenen Personal haben eine Spiegelfunktion und tragen dazu bei, dass die betreffenden Dienststellen die Effekte ihrer Bemühungen realistischer einschätzen können. Das führt noch manchmal zu herben Enttäuschungen: hier ist eine Politik der kleinen Schritte angesagt. Zu radikale Änderungen werden oft nicht akzeptiert und man kann es auch nicht allen gleichzeitig recht machen.

Der Weg ist, wie gesagt noch weit. Dass er inzwischen eingeschlagen ist, ist unumstritten. Das Rechtswesen in den Niederlanden ist nicht mehr dasselbe wie vor zehn Jahren. Es gibt interne Machtkämpfe, Rückfälle und persönliche Tragödien, kleine und große. Einigen wurden all die Neuerungen zuviel: sie quittierten den Dienst oder gaben Führungspositionen auf. Nicht alle Streitpunkte sind beseitigt, nicht alle Fragen sind beantwortet. Die Richtung stimmt aber. Und das gibt uns die Zuversicht, dass wir auch im neuen Jahrhundert unsere Aufgaben nach rechtsstaatlichen Grundsätzen erfüllen können. ®

 

1) Marco Pivetti: "Gewaltenteilung in Italien", BJ Nr. 59, Seite 134 ff

 

Die Autorin:

mr. drs. Martina Tragter-Schubert, plv. Hoofdofficier van Justitie ist Stellvertretende Leitende Oberstaatsanwältin bei der Staatsanwaltschaft am Landgericht Groningen. Davor (bis zum 1. Oktober 1999): Vizepräsidentin am Landgericht Assen. Von 1994 bis 1997 freigestellt im Rahmen eines Sonderauftrages beim Justizministerium (Prismateam). Von 1976 bis 1985 Dozentin für u.a. Rechtsgeschichte an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Rijksuniversiteit Groningen.